Manuale di istruzione (Parte IV)
PARTE SECONDA
RELAZIONI PUBBLICHE
N. 1 - I Bisogni dell'uomo.
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Per intendere più agevolmente quale sia l'oggetto delle Relazioni Pubbliche e quali scopi che essi si prefiggono, non è certamente superfluo soffermarsi a considerare, sia pure brevemente , i bisogni dell'uomo; quali bisogni, cioè, assillano e preoccupano l'uomo sin dalla sua nascita e che rappresentano il movente di ogni tipo di attività dell'essere umano.
I bisogni, dunque, rappresentano il presupposto delle azioni umane, la molla che spinge l'uomo ad agire.
L'uomo, infatti, sia che lo si consideri isolatamente, sia come facente parte di un aggregato sociale, è attivato da una serie innumerevole di bisogni che deve assolutamente soddisfare. Egli respira, sente gli stimoli della fame e della sete, avverte il freddo e la necessità di assorbire calore, ha necessità di proteggersi e di essere protetto, di istruirsi e di perfezionarsi ecc..
Il soddisfacimento di alcuni di questi bisogni non richiede sforzo particolare da parte dell'uomo, dato che i mezzi atti a tale soddisfacimento esistono nel mondo allo stato naturale in grande abbondanza e l'uomo non deve far altro che approfittarne liberamente: tali sono, ad esempio, l'aria, la luce, l'acqua, che la natura offre abbondantemente. Purtroppo, però la maggior parte di essi può essere soddisfatta soltanto attraverso una intensità attività, e l'uomo, spinto dalla necessità, si adopera con tutte le forze onde procurarsi quei mezzi che ritiene particolarmente adatti. In questa incessante sua attività l'uomo dà vita ad una serie di rapporti umani.
N. 2 - L'attività umana per il soddisfacimento dei bisogni.
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L'uomo, dunque, compie una serie di azioni onde procurarsi i mezzi necessari al soddisfacimento dei suoi vari bisogni individuali, di assistenza, di perfezionamento. Certamente l'attività dell'uomo primitivo, che praticava un sistema di vita isolata nei confronti degli altri esseri della medesima specie , è stata ben diversa dall'attività che esige la vita moderna.
L'uomo con le sue esigenze, le sue aspirazioni, i suoi ideali, con le continue ed incessanti evoluzioni della vita sociale, nei tempi moderni, deve compiere uno sforzo ben maggiore dell'uomo primitivo. I bisogni della vita sociale sono oggi ben, più complessi e molteplici rispetto ai tempi ormai lontani, e l'uomo non si accontenta più di soddisfarli semplicemente con una data quantità di beni. Egli cerca di raggiungere <>, che comporta, oltre alla quantità, anche la qualità; i suoi gusti sono diventati più raffinati, le sue esigenze più varie, per cui egli vuole cose qualitivamente più perfette.
La vita moderna è un continuo divenire, e l'uomo, che ne è ad un tempo artefice e succubo, svolge un'incessante continua, estenuante attività onde superare qualunque sua insoddisfazione o stato di bisogno.
In questa affannosa attività di ricerca, l'uomo è costretto a creare infiniti rapporti con gli altri uomini facenti parte della stessa società.
Ora, se tali relazioni si svolgeranno con una linea di condotta informata ai principi della convenienza, dell'etichetta, della cortesia, del tatto e della comprensione come costume di vita, si potrebbero ottenere condizioni valide peri il miglioramento della società.
N.3 Rapporti sociali e società.
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L'attività dell'uomo si manifesta in una serie di rapporti con altri uomini, e con tali rapporti si soddisfano e si esauriscono le infinite esigenze dell'essere umano. La personalità dell'individuo, inteso questo come la risultante di un insieme di elementi biologi, di capacità sensitive, intellettive e di predisposizioni, si manifesta in un dato ambiente, e , nel momento stesso in cui avviene il primo contatto con gli altri esseri organizzati, essa subisce un naturale adattamento all'ambiente stesso. Si va così verso la formazione sociale della personalità dell'individuo che, nell'ansia di raggiungere i suoi particolari fini, si inserisce in una convivenza civile, indispensabile per la stessa sua esistenza. Poichè tutta la vita moderna si svolge in un ambiente organizzato attraverso una serie di relazioni umane, assume particolare valore ed importanza il comportamento dell'individuo in seno a tale ambiente.
Invero l'uomo, nel tentativo di realizzare i propri interessi, è istintivamente portato ad invadere la sfera di un altro o altri uomini con il conseguente turbamento di situazioni e fatti dell'aggregato sociale.
Ma un ordine, che scaturisce da un insieme di norme appositamente emanate nell'ambito del diritto, possono tuttavia violare quelle norme, egualmente importanti, che dominano il mondo dello spirito e che pure rappresentano un prodotto diretto della vita sociale; onde i nostri antichi padri saggiamente avvertivano che non omne quod licet honestuù est.
Sono , queste, le norme dettate dalla morale, dalla religione, dal costume, dalla convenienza dell'etichetta. In effetti, mentre il turbamento dell'ordine giuridico provaca la relazione e l'intervento dello Stato ai fini del ristabilimento del turbato equilibrio, la violenza delle accennate norme non attiva alcun organo.
Tali violazioni trovano invece una adeguata sanzione soltanto nella riprovazione della coscienza e della pubblica opinione.
La vita della società, dunque oltrechè l'osservanza dell'ordine giuridico, comporta anche l'esigenza di una cooperazione al servizio della comunità, affinchè gli uomini, stretti da più saldi e sani vincoli, creino tra loro, pur operando in campi diversi e talvolta opposti, un ponte ideale che spiani la strada alla migliore comprensione.
CAP. II
N. 1 - Relazioni umane.
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Sono state finora richiamate le nozioni sui bisogni degli uomini e sulle attività che essi svolgono in vista dal raggiungimento dei mezzi ritenuti idonei a soddisfarli.
Si è visto pure il comportamento dell'uomo nell'ambito di una società organizzata, comportamento che deve essere informato, oltrechè ai dettami delle norme giuridiche, anche, e sopratutto, a quel complesso di norme etiche che non trovano altra sanzione se non quella della riprovazione della propria coscienza e della opinione pubblica.
E' prorpio questa attività che deve essere presa in esame, vagliata, studiata, controllata, per poterne ricavare utili notizie sul comportamento dell'essere umano in una società ai della elaborazione di un sistema per un trattamento razionale del fattore umano.
E' infatti una esigenza fondamentale della vita moderna tenere in grande considerazione il fattore umano nelle relazioni sociali.
Il travaglio continuo, cui l'uomo è sottoposto giorno per giorno,già di per se stesso è tale da deprimere, in misura assai rilevante la personalità .
Se a questo incessante travaglio si dovesse aggiungere anche un costume di vita non conforme a quello auspiacato per un trattamento razionale dell'essere umano, l'individuo verrebbe a trovarsi oppresso da uno stato di grave tensione tale da pregiudicare la sua stessa personalità, e, conseguentemente, pregiudicare l'equilibrio sociale. La vita sociale invero, non va considerata soltanto come un insieme di uomini, sospinti ciascuno per proprio conto alla ricerca dei mezzi di vita o addirittura come un insieme di esseri umani in continua e perenne agitazione; la società umana richiede comunione di spirito, di ideali, di intenti, nel nome dei quali l'uomo si deve sentire unito al suo simile onde creare premesse indispensabili per un miglioramento dell'ambiente sociale in cui vive. E' tendenza naturale dell'umo sviluppare, migliorare e perfezionare l'ambiente in cui vive. Perciò, con un ulteriore sensibile sforzo, egli può anche guardare alla vita sociale ispirandosi ad una concezione umana che lo porti ad una maggiore comprensione verso gli altri, ad offrire loro un volto sorridente ed amico nel sincero intento di collaborare all'affermarsi di un sereno clima di concordia sociale. Le Relazioni Umane appunto mirano a tale scopo.
N.2. .- I Valori umani nella costituzione italiana.
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La Costituzione è il complesso delle norme giuridiche fondamentali dello Stato. La Costituzione italiana, votata dall'Assemblea Costituente nella seduta del 22 dicembre 1947 ed entrata in vigore il 1° gennaio 1948, consta di 139 articoli, oltre che di 18 disposizioni transitorie e finali.
L'esame e lo studio particolareggiati del contenuto della Costituzione, nel suo complesso appartiene, al diritto Costituzionale e non è, pertantp, oggetto specifico della nostra indagine in questa sede.
Interessa, invece, al presente studio cogliere soltanto l'essenza caratteristica dell'affermazione dei principi in essa contenuti, che si riferiscono alla persona umana. Interessa vedere, cioè, quali siano i valori umani della Costituzione.
La Costituzione italiana considera l'ìndividuo non come elemento isolato che entra in rapporto con lo Stato, ma come essere umano che vive ed opera nella società civile alla quale appartiene, sicchè la sua posizione di fronte allo Stato e di fronte ad ogni altro elemento sociale è sempre tutelata in ogni atto della sua vita. La Costituzione, pertanto, stabilisce una serie di principi relativi ai rapporti etico-sociali, dai quali si enuclea un principio di grandissima importanza per l'uomo, quello del riconoscimento dei diritti naturali della persona umana.
Si tratta in sostanza di diritti inerenti alla natura umana ed essenziali alla dignità, diritti che non sono stati creati o attribuiti dallo Stato, ma che preesistono allo Stato stesso perchè connaturali dell'uomo. L'inserimento di tali principi nella Costituzione è tanto più importante in quanto, oltre a mettere in rilievo che è nei fini propri dello Stato un vasto programma sociale, rappresenta anche un indirizzo, un vincolo, al quale la legislazione ordinaria si deve ispirare nell'attuazione pratica di tale programma sociale. L'esame, sia pure sommario, degli articoli della Costituzione italiana che si riferiscono all'assunzione da parte dello Stato del compito di sviluppare e perfezionare la personalità umana dell'individuo, chiarisce ancor meglio il suo alto valore umano. Occorre, inanzitutto, fermare l'attenzione sul valore dell'espressione contenuta nell'art. 1, per comprendere meglio il significato e la portata dei successivi articoli:
<< l'Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro>>. Non vi è dubbio che la Costituzione italiana ha voluto, con queste parole, elevare a grandissima dignità il lavoro e lo ha voluto primo fra i fattori della produzione. Si tratta, in sostanza, di una affermazione che pone in primo piano il riconoscimento di una realtà, la realtà del lavoro, che investe, in modo preminente tutta la comunità italiana. Il lavoro è dunque considerato, oltrechè come un fine dello Stato, anche come come un diritto del cittadino. E' fine dello Stato in quanto, con il riconoscimento e la tutela del lavoro nelle sue molteplici manifestazioni, lo Stato gli attribuisce dignità e lo considera come il fattore di produzione più importante e più nobile; diritto del cittadino in quanto, attraverso il lavoro, viene assicurata al cittadino la effettiva partecipazione al governo dello Stato in condizioni di parità rispetto ad ogni altro cittadino. Si può, quindi, senz'altro affermare che a base del rinnovato ordinamento voluto ed instaurato dalla Costituzione del 1948, sta l'uomo nella sua essenza squisitamente umana, cui, oltre i diritti tradizionali connaturali con la sua qualità di uomo, sono stati espressamente riconosciuti anche i diritti cosidetti sociali scaturiti ed affermatisi dall'evoluzione delle esigenze moderne. Ne possiamo trovare conferma con la lettura dell'art. 2 della Costituzione che dice: << La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità>>. E' chiaro, dunque, che la libertà degli individui e lo sviluppo della loro personalità si esplicano nelle formazioni sociali alle quali essi appartengono e alle quali, con spirito di rinnovato ideale democratico, danno liberamente vita: famiglia, partito, Comune, e così via. E quando nell'art. 3 della Costituzione si legge che << E' compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori>>, non rimane più alcun dubbio circa la assunzione, tra i principi fondamentali dello Stato del pieno ed incondizionato rispetto della persona umana.
CAP. III
N. 1- Relazioni pubbliche.
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Non a caso si è parlato della intensa attività che l'uomo svolge nell'ambito della società al quale appartiene per soddisfare i suoi molteplici bisogni, i suoi istinti e le sue tendenze, per appagare le infinite esigenze del suo essere umano. Tale attività come si è già visto, dà luogo ad una serie di rapporti, i quali a loro volta, in quanto svolti in un aggregato sociale, risentono delle molteplici e varie esigenze degli stessi individui che li pongono in essere. L'uomo, nel momento in cui costituisce un rapporto, è portato ad agire, sotto la spinta dell'istinto edonistico, senza tenere in alcun conto la eventuale reazione dell'altro o degli altri individui, rappresentanti il secondo termine del rapporto.
Ora non vi è dubbio che, soltanto nel caso in cui quel determinato individuo, nel manifestare i propri sentimenti, le proprie aspirazioni, i propri bisogni, assuma un consapevole atteggiamento, talchè difronte ai suoi simili si presenti come desideroso di partecipare al rapporto con l'ìntento di cooperare, si avranno delle buone, salde relazioni sociali, valide a spianare la strada alla migliore forma di comprensione umana.
In altri termini, è necessario che l'individuo, conscio di non poter vivere aldifuori della realtà sociale, agisca in essa prescindendo da atteggiamenti egoistici. Egli, pertanto, deve presentarsi nelle varie relazioni, che intende instaurare con i suoi simili, con uno stato d'animo improntato ad ogni forma di solidarietà con il prossimo; egli deve inserirsi nel rapporto sociale, nell'ambiente collettivo con una chiara, netta, trasparente posizione, e , col rispetto della personalità altrui, ottenere il rispetto della propria personalità; egli deve creare insomma, particolari condizioni d'ordine psicologico e morale, indispensabili per una migliore comprensione, mediante le quali il raggiungimento dei propri fini rappresenti anche un fine raggiunto dalla società umana. E quando l'individuo, cosciente e consapevole delle esigenze della vita sociale, avrà posto in essere un'attività tendente ad instaurare buoni rapporti con il suo simile; quando questo individuo si presenterà disposta alla comprensione e al rispetto per le altruii idee e desideri; quando, infine, la sua attività potrà essere orientata dall'atteggiamento psicologogico dell'ambiente, solo allora si potrà dire che si è agito << in chiave di Relazione pubbliche>>. La vita sociale, però, non è rappresentata soltanto da questo o da quel rapporto. Essa, infatti, si svolge attraverso una serie infinita di rapporti sociali, che impegnano tutti gli individui che fanno parte della società. Sia che si tratti di rapporti tra persona e persona, di rapporti tra persona e gruppi di persone, tra gruppi e gruppi, sia che si tratti di rapporti tra persone ed organizzazioni, tra organizzazioni ed organizzazioni, la risoluzione del problema che interessa tutta la collettività va cercata sempre in una adeguata scelta di metodi.
N.2 - Defininizione delle relazioni pubbliche
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Fissare la definizione di una data disciplina, di una data materia, di una data cosa, non è sempre un compito facile. Si tratta, infatti, di determinare in una espressione più o meno breve e precisa l'oggetto, i limiti e lo scopo di quella determinata disciplina, in quella data materia. Di fronte a tale difficoltà si trova in misura rilevante anche chi voglia definire le Relazioni Pubbliche. Non è facile, infatti, sintetizzare entro gli augusti confini di una definizione la natura, e l'oggetto di questa disciplina che, si può dire, investe il campo tecnico e scientifico, quello economico e sociale e quello etico ed umano. Perciò data l'ampiezza dei limiti di questa disciplina, molte sono le definizioni che presenta. Una delle più note definizioni è quella data dalla Public Relations Society of America nel dizionario di Webster. Secondo tale definizione, le Relazioni Pubbliche sono :
<< 1) le iniziative di un industria, di un un' unione , di una corporazione, di una professione, di un governo, o di altra organizzazione nel creare e mantenere relazioni sane e feconde con particolari categorie di pubblico, quali ad esempio clienti, impiegati, azionisti, e col pubblico in generale, così da adeguarsi al proprio ambiente e farsi capire dalla società.
2) Modo d'essere di tali attività, o grado del loro successo, nel promuovere la comprensione da parte del pubblico verso l'assetto sociale ed economico di un organismo, esempio, buone o insufficienti << Relazioni Pubbliche>>.
3) L'arte o la professione d'organizzare e sviluppare tali attività; così ad esempio corsi universitari di relazioni pubbliche. Le relazioni pubbliche richiedono qualificazioni particolari per le varie cariche tecniche: Funzionario, Amministratore, Consigliere per le Relazioni Pubbliche>>.
Anche la definizione data dall'I.P.R. ,(Istituto per le Pubbliche Relazioni) ed adottata dall' A. I. R. P., ( Associazione Italiana Pubbliche Relazioni) è molto incisiva e completa, in quanto fornisce una idea assai chiara delle Relazioni Pubbliche e dei loro scopi :
<< le Relazioni Pubbliche costituiscono una funzione direttiva a carattere continuativo ed organizzato, per mezzo della quale organizzazioni pubbliche e private ed istituzioni cercano conquiastare e mantenere la comprensione, la simpatia e l'appoggio di coloro con i quali hanno o dovranno avere rapporto, attraverso la valutazione della pubblica opinione sul proprio operato, così da concordare, per quanto possibile, i propri indirizzi e procedere, ed ottenere, tramite un'informazione ampia e diffusa, una maggiore cooperazione produttiva ed un più efficiente adempimento dei comuni interessi>>.
Per avere delle buone relazioni pubbliche pertanto, occorrono:
1) una società operativa nella quale tutte le forze lavorative realizzino una migliore organizzazione per raggiungere una maggiore socialità;
2) una introspezione programmatica ed organizzativa della attività che si intende svolgere sia all'interno che all'esterno;
3) una manifestazione informativa, la quale attraverso la utilizzazione dei convenzionali veicoli di informazione, quale ad esempio stampa, pubblicità, radio, televisione ecc. faccia conoscere senza reticenze e senza paura l'attività che si svolge in quella determinata società.
N. 3 - Scopi delle relazioni pubbliche.
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La società moderna, composta di individui in continua, e perenne agitazione, fatta di contrasti e di opposizioni, di attese e di pretese, ha bisogno di un nuovo indirizzo; di un indirizzo che consenta ed agevoli una più profonda comprensione fra gli uomini ed un reciproco aiuto nelle mutevoli vicende della vita; un indirizzo che riesca a creare premesse necessarie ed indispensabili, perchè ogni essere umano possa raggiungere i suoi fini nel rispetto dei fini altrui. Lo scopo delle relazioni pubbliche, pertanto è appunto quello di porre le premesse per rendere possibile con il miglioramento delle relazioni e con la collaborazione tra gli individui, la creazione di un clima sociale nel quale le varie attività di lavoro, possano svolgersi con pieno rispetto della persona umana e dei diritti individuali di ciascuno e di tutti. Si tratta, in sostanza, di creare in una società democratica determinate condizioni di vita in ogni settore di lavoro, necessarie per ottenere un degno inserimento di ciascun cittadino nella vita sociale ed una accorta, quanto preziosa, partecipazione dell'opinione pubblica alla vita del paese. A tal' uopo le relazioni pubbliche apprestano una serie di principi e di tecniche che, opportunamente introdotti in ogni campo dell'attività umana, possano realizzare il conseguimento di vari obbiettivi, tra i quali il raggiungimento di una migliore collaborazione fra gli elementi di una medesima azienda o di un medesimo ente per raggiungere ed ottenere una migliore valutazione della personalità degli uomini che operano in quella azienda o in quell'ente.
CAP IV
N. 1 - La pubblica amministrazione e le sue finalità.
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Si è gia visto come ogni forma di attività umana sia svolta, prevalentemente, nell'ambito della società, alla quale l'uomo appartiene e della quale non può fare a meno. L'uomo, dunque, sospinto dalle molteplici esigenze della sua vita fisica e spirituale, attivato dall'ansia di conquistare il benessere fisico e spirituale, si muove, agisce, va alla ricerca di quei mezzi ritenuti particolarmente idonei a soddisfare i suoi bisogni.
Sono, questi, i bisogni individuali. Ma ciò non basta.
L'uomo in quanto parte di una collettività, avverte altri bisogni, altre necessità. Difronte a questi, però, egli non può agire da solo; non può svolgere alcuna attività individuale; egli si trova difronte ad un insieme di bisogni la cui soddisfazione, data la loro natura e la loro importanza, può avvenire soltanto attraverso determinati organismi capaci di apprestare i mezzi atti a soddisfare i suddetti bisogni dell'individuo. Tralasciando di proposito quelli di tali organismi che fanno capo ad organizzazioni di natura privatistica, si deve concentrare qui l'attenzione sugli organismi che sono diretta emanazione dello Stato, cioè, sugli Enti che costituiscono la pubblica amministrazione. Detti enti, attraverto i rispettivi organi, compiono una particolare attività - la attività amministrativa - destinata all'apprestamento dei beni e dei servizi per il conseguimento di quella molteplicità e varietà di scopi che essi si prefiggono di realizzare nell'interesse della collettività; scopi che, oltre ad essere di tutela giuridica, sono anche di perfezionamento sociale. L'insieme degli uffici costituiti ed organizzati per lo svolgimento dell'attività amministrativa prende il nome di Amministrazione Pubblica.
N. 2 - Relazioni pubbliche nella pubblica amministrazione.
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L' Amministrazione Pubblica, nell'attuazione pratica dei suoi vari programmi, sia che si tratti di attività per il soddisfacimento di interessi della comunità sociale, sia che si tratti di attività rivolta all'apprestamento di determinati servizi nell'interesse del singolo, dà vita attraverso i suoi organi ad una serie di relazioni con tutti i suoi cittadini, che devono essere improntate ai principi fondamentali della convivenza umana. E' vero che tutta l'attività della P. A. dev'essere costantemente conforme ai principi del diritto, dal che discende, che i vari rapporti che si intrecciano con il pubblico devono trovare una giustificazione di una norma, ma è pur vero che un eccessivo formalismo non contribuisce, sicuramente, a migliorare l'azione amministrativa e ad elevare il buon nome dell' Amministrazione Pubblica in genere e dei suoi impiegati. Appare, peraltro, evidente l'oppurtunità che l'Amminstrazione Pubblica, così come ogni altra azienda privata si adegui alle nuove esigenze della comunità democratica; faccia dell'azione amministrativa uno strumento che tenga presente e rispecchi le esigenze della collettività, che chiami ad una proficua collaborazione i membri della stessa comunità. Un tale programma può senza dubbio essere svolto con maggiore efficacia mediante l'ausilio delle diverse tecniche delle R. P. Si tratta, in sostanza, di orientarsi sempre più verso una forma di svolgimento dell'attività amministrativa che tenga presenti le esigenze della comunità nel pieno rispetto della personalità umana. E quali possono essere le tecniche più utili, più adeguate allo scopo?. La loro scelta dev'essere fatta tenendo presente che la vita sociale moderna è caratterizzata da un ordinamento democratico che esige, oltrechè il rispetto di ciascuno e di tutti, anche la partecipazione e la collaborazione dei cittadini alla vita dello Stato. Lo Stato, quindi, non solo ha l'obbligo di svolgere la propria azione governativa entro i limiti di quelle norme di etica sociale che stanno a fondamento della Costituzione del 1948, ma ha anche l'obbligo di stabilire armonici rapporti con i cittadini, di orientarli sui problemi del momento, di raccogliere le reazioni dell'opinione pubblica e di procedere, se del caso, ad una correzione del sistema o dell'indirizzo che le ha provocate. In altri termini, la vecchia concezione dello Stato come << torre d'avorio>> non ha più ragione di esistere; essa è stata superata dalla nuova concezione scaturita dal sistema democratico, quella cioè, << casa di vetro>>.
N. 3 - Scopi delle relazioni pubbliche nelle pubbliche amministrazioni.
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La Pubblica Amministrazione può considerarsi il complesso degli organi amministrativi dello Stato, rivolti al conseguimento di finalità puramente sociali nell'interesse esclusivo della collettività. Le attività di tali organi si differenziano da quelle di qualsiasi altro organismo privato, in quanto prescindono dalla fondamentale caratteristica, peculiare delle aziende private, che è il conseguimento delle finalità lucrative. Essa, pertanto, nell'intento di soddisfare l'interesse della collettività, appresta, con i mezzi materiali che la stessa collettività le fornisce, tutti quei servizi ritenuti indispensabili allo scopo. E, come l'azienda privata nell'organizzare i vari elementi per la produzione dei beni tiene presenti sopratutto le esigenze del mercato sul quale dovrà vendere il suo prodotto ed adegua di conseguenza la sua organizzazione a quella che potrebbe essere, in rapporto a quelle esigenze, la richiesta, così la Pubblica Amministrazione, volta anch'essa ha soddisfare le esigenze di una collettività, deve esercitare la sua azione amministrativa conformemente alle esigenze della collettività stessa. A tale scopo, dovrà porre particolare cura nell'organizzazione dei servizi interni e nella programmazione del proprio lavoro; dovrà fare una oculata scelta di personale, possibilmente specializzato e mantenere rapporti con il pubblico informati alla migliore comprensione reciproca. Ora, perchè l'attività della P. A. possa essere più utile alla collettività e al singolo, perchè l'azione amministrativa possa essere più aderente ai bisogni che via via si manifestano, l'attività stessa deve essere accompagnata da un ampio programma di informazione. Per informazione, si badi bene, qui non si vuole intendere quella che deve necessariamente seguire l'emanazione delle singole provvidenze, onde portarle a conoscenza della collettività o del singolo. Le informazioni, infatti, non devono rappresentare per il cittadino la comunicazione di un fatto compiuto, di un fatto semplicente dovuto ed effettuato dall'Amministrazione di un servizio obbligatoriamente reso. Le informazioni, invece, di cui si occupano le Relazioni Pubbliche, fanno parte di una tecnica, di un sistema. Le informazioni utili, in termini di Relazioni Pubbliche, vanno dalla fase di ideazione di un programma di lavoro che interessa una determinata collettività, fino a quella della realizzazione concreta di quei piani di lavoro; fino, cioè, alla realizzazione dei bisogni della comunità per i quali quel programma era stato concepito. Ecco chiarito ancora meglio il concetto della casa di vetro ! . La P. A, nulla ha da nascondere ai cittadini; a qualunque occhio, sia pure il più indiscreto, nulla deve essere occultato. L'amministrazione agisce nel nome e per conto dei cittadini e , ad essi, per tanto, deve ogni chiarimento possibile. Invero, l'attuazione nel campo dell' Amministrazione Pubblica del concetto della casa di vetro, se da una parte comporta un vasto programma di informazioni verso i cittadini, nello stesso tempo obbliga l'Amministrazione a rendere conto del proprio operato; conto morale che, indubbiamente, gioverà non solo al suo buon nome, ma a tutta la collettività. E ciò si intende facilmente quando si pensi che la << casa di vetro >> implica necessariamente l'operare bene da parte di chi vi è dentro. Come tale informazione possa realizzarsi, si vedrà appresso, tecniche di relazioni pubbliche --- informazioni in partenza ed in arrivo--- rappresentano un solido punto in favore di quel tanto auspicato miglioramento delle relazioni tra gli amministratori ed amministrati,non soltanto nel campo privatistico, ma anche, e sopratutto, nel campo della Pubblica Amministrazione.
Ma la sola informazione non basta !.
Una informazione che fosse soltanto annunciata unicamente per fini demagogigi, un programma, cioè che fosse portato a conoscenza della collettività senza la necessaria registrazione della conseguente reazione dei cittadini in ordine a tale programma, non avrebbe alcun significato; sarebbe soltanto una perdita di tempo per la Pubblica Amministrazione , senza alcun pratico giovamento per i cittadini. L'informazione e la registrazione della reazione dell' opinione pubblica, perciò, rappresentano due elementi utilissimi che ogni amministrazione deve prendere seriamente in considerazione; in relazione al primo elemento, si deve evitare una demagogica divulgazione di piani di lavoro che successivamente potrebbero risultare irrealizzabili; il secondo deve rappresentare per l'amministrazione un elemento di valutazione ai fini di un'eventuale revisione di indirizzo. In altri termini, è necessario tenere sempre presente la ragione dell'opinione pubblica. L'opinione pubblica è facile a muovere critiche; critiche talvolta benevoli, ma il più delle volte abbastanza aspre e malevoli. E bisogna aggiungere che molto spesso l'opinione pubblica coglie nel segno !. In tal caso, l'osservazione è obbiettiva, giusta. Qualcosa che evidentemente non va, viene immediatamente percepito dalla sensibilità dei cittadini e viene così rilevato. Molto spesso, però, la critica, seppure apparentemente giusta o perlomeno attendibile, non si dimostra tale alla luce dei fatti. Di chi la colpa? Non certamente dell'opinione pubblica, che è abituata a valutare ciò che appare e non ciò che è ! . Non considerando quella parte dell'opinione pubblica ---- fortunatamente insignificante ------ che per abito mentale, è portata a falsare scientemente la realtà dei fatti, onde costituire una permanente quanto deleteria insidia al buon nome dell' Amministrazione Pubblica, si può senz'altro affermare che nella maggior parte dei casi la errata osservazione critica dipende dalla mancanza assoluta di elementari nozioni sia riguardo a quell'ente che ha posto in essere quel determinato servizio oggetto di critica, sia intorno al suo funzionamento ed alla complessità dell' iter nell'emanazione dei suoi atti, sia, infine, intorno ai sacrifici e alle difficoltà in cui si dibattono gli amministratori nell'apprestare, nel rispetto della legge e con la limitatezza dei mezzi economici e materiali a disposizione, i vari servizi di interesse pubblico. La frattura fra amministratori ed amministrati nasce sin dall'inizio insanabile?. Il solco tracciato tra amministratori e pubblico, da imputarsi da un lato all'ignoranza dei su-accenati elementi da parte di questo ultimo, e dall'altro al caparbio e ingiustificato serrarsi dell'amministrazione nella <>, minaccia di approfondirsi sempre più. Perchè non rendere opportunamente edotta l'opinione pubblica, informala, metterla in grado di aprire gli occhi e vedere la realtà dei fatti come si presentano? Perchè non spalancare le porte, sicchè si possa vedere, intuire e toccare?. Allora e soltanto allora la critica assumerà l'aspetto di una discussione, dalla quale sarà lecito attendersi significativi quanto soddisfacenti risultati. A questo punto bisogna dire che la democrazia sta cercando di aprire le braccia a tali norme di discussione, poichè è convinta che i problemi che interessano la vita della collettività non si possano risolvere soltanto con una visione unilaterale di essi, nè possono ignorarsi nè tantomeno annularsi con un colpo di spugna; essi si risolvono attraverso larghi dibattiti. La discussione deve, però, svolgersi in un clima di seria collaborazione, sicchè possa scaturire il meglio, a tutto beneficio della collettività e degli stessi amministratori. Ma, se si è convinti della bontà di un tale sistema, cosa fare per attuarlo? A chi spetta dare il giusto avvio? E come?.
A tutte queste domande si può rispondere serenamente, affermando che occorre tradurre in pratica i suggerimenti, i consigli, le tecniche delle Relazioni Pubbliche. Spetta perciò agli amministratori, agli impiegati insomma dell'Amministrazione impostare il problema. Essi rappresentano ad un tempo la volontà dell'Ente e costituiscono gli esperti del lavoro che quotidianamente sono chiamati a svolgere in relazione alla propria competenza. Essi, perciò, hanno la possibilità di rilevare prima di ogni altro gli inconvenienti dell'organizzazione della propria attività di lavoro, le difficoltà d'ordine giuridico, economico e sociale nelle quali l'Amministrazione si dibatte per l'apprestamento dei servizi ritenuti utili alla collettività. Bisogna aggiungere a questo punto, però, che per il miglioramento del settore di lavoro, non basta solo la buona volontà di lavorare; occorrono anche la capacità di azione ed una buona dose di coraggio per dare inizio a riforme, a questo punto : è il giusto e razionale avvio che potrà portare a concretizzare un miglioramento del sistema: e questo avvio spetta all'Amministrazione. Ma ciò è soltanto l'inizio?. La seconda parte sarà svolta dal pubblico, dai cittadini. Essi saranno ben lieti di vedere accolte, se non tutte, almeno in parte le loro necessità, vagliati i loro desideri; e saranno ben lieti di poter criticare, non più con quella asprezza che scaturisce dalla fiducia, bensì con piena soddisfazione, le innovazioni, i miglioramenti. Si sarà fatto un passo avanti verso quella tanto auspicata alleanza in cui amministratori e amministrati si comprenderanno a vicenda. Si sarà al tempo stesso ottenuto così un punto d'onore, un voto favorevole per l'Amministrazione ed un maggiore benessere spirituale e materiale per la collettività.
PARTE TERZA
ELEMENTI DI CONTABILITA' E DI AMMINISTRAZIONE
ELEMENTI DI CONTABILITA' E AMMINISTRAZIONE.
Azienda.
E' l'insieme degli elementi della produzione organizzati e coordinati nell'ambito di una attività al fine di produrre beni e allo scopo di consentire utili economici (redditi). Il coordinamento di questi elementi ( capitale, lavoro, uomo) oltre il nome che individua l'azienda, ne caratterizza l'aspetto produttivo ed economico. Quindi il fine ultimo di ogni azienda è la creazione di beni e di servizi in misura tale da consentire un rapporto positivo tra produzione e spese di gestione che costituisce il reddito. Qualora tale rapporto assume l'aspetto di identità o è negativo, l'azienda diventa improduttiva e il suo esercizio non è più conveniente. Come si vede nell'azienda concorrono solo elementi di valutazione economica che caratterizzano in generale l'azienda privata. L'azienda pubblica invece pur supponendo una organizzazione degli elementi di produzione, trae le modalità dalla gestione non solo da valutazione di carattere tecnico ed economico ma principalmente da norme giuridiche alle quali non è dato derogare. Essa, persegue in linea di massima fini che, pur non trascurando criteri economici e finanziari sono ispirati principalmente a principi sociali e politici. Dimodochè possiamo dire che l'azienda pubblica, in particolare lo Stato, non si propone risultati produttivistici nel senso economico della espressione, ma produce servizi nella misura e nella forma che la società, nella sua continua evoluzione, richiede.
Pertanto è da considerare nell'azienda pubblica un duplice aspetto:
1) carattere economico e finanziario della gestione;
2) fine sociale della produzione.
L'aspetto economico finanziario concerne da un lato le spese da fronteggiare e, in contropartita, i mezzi con i quali farvi fronte.
L'aspetto sociale della gestione si riferisce alla valutazione dei bisogni dela collettività nazionale non solo rispetto alla necessità del vivere civile e del progresso sociale, ma anche in funzione dei riflessi economici sul reddito nazionale e la capacità contributiva dei cittadini.
In conclusione, possiamo dire che i criteri che distinguono la azienda privata da quella pubblica possono così riassumersi:
a) nell'azienda privata, si ha in genere un maggior impiego di mezzi e di beni;
b) essa si propone il conseguimento di un reddito;
c) la sua organizzazione è ispirata principalmente a criteri tecnici ed economici.
a) L'azienda pubblica ha fondamento principalmente sulla organizzazione di servizi e impiego di persone;
b) non si propone in linea di massima, fini economici, attendendo solo alla produzione di servizi;
c) pur non trascurando i motivi economici è ispirata a rigidi criteri giuridici dettati da leggi, regolamenti, disposizioni.
Le norme fondamentali di gestione dell'azienda statale sono dettati dalla legge sulla contabilità di Stato e relativo regolamento pubblicate con RR. DD. 18-11-1923 n. 2400 e 23-5-1924 n.827.
Le predette disposizioni inquadrate nella carta costituzionale del 27 dicembre 1947, vanno integrate da disposizioni di legge concernenti:
a) la disciplina degli atti di gestione;
b) l'ordinamento degli organi e le forme di controllo;
c) le forme di gestione;
d) la responsabilitò dei pubblici funzionari.
Organi dell'Amministrazione Statale.
Ministeri --- Sono organi centrali del potere esecutivo cui è demandato l'esercizio del bilancio dello Stato nei limiti delle deroghe ricevute e nelle forme stabilite da leggi e regolamenti.
L'esercizio di tale attività e devoluta ai Ministri con poteri delegati ai funzionari delegati.
I delegati possono agire e impegnare il bilancio dello Stato nei limiti delle deleghe ricevute e nelle forme stabilite da leggi e regolamenti.
La legge 13-5-1961 n.469 ha istituito per i servizi antincendi i seguenti funzionari delegati: Comandante Scuole Centrali Antincendi ---- Direttore del Centro Studi ed Esperienze ---- Comandanti Provinciali dei VV. FF.
Tutti i fatti amministrativi che impegnano il bilancio dello Stato comportano il rispetto delle norme di cui sopra e vanno soggetti a una serie di controlli intesi a garantire tale obbligo sul piano, sia formale che sostanziale e giuridico.
I fatti amministrativi cui si riferisce la gestione della nostra Amministrazione riguardano semplicemente le spese, interessando, al contrario , anche le entrate, solo la gestione dei Ministeri delle Finanze e del Tesoro.
Pertanto quando parliamo di gestione del Ministero dell'Interno, e, in particolare dei Servizi Antincendi, ci riferiamo esclusivamente alle spese.
Quindi i controlli sulle spese vengono esercitati dai seguenti organi:
1) Ministero del Tesoro, attraverso la Ragioneria Generale dello Stato;
2) Ragioneria Centrale;
3) Corte dei Conti.
I. - La Ragioneria Generale dello Stato è l'organo supremo della gestione finanziaria dello Stato. E' divisa in Ispettorati:
1) Ispettorato Generale di Finanza, il quale ha il compito di vigilare a che tutta l'attività finanziaria dello Stato si svolga in conformità delle leggi e regolamenti e nelle forme più proficue.
2) Ispettorato del Bilancio, il quale attende alla formazione del bilancio dello Stato alle sue variazioni e al conto finanziario consuntivo e patrimoniale dello Stato.
3) Ispettorato Generale dell'ordinamento del personale, il quale tratta sotto il profilo finanziario, gli affari relativi agli organi e al trattamento del personale statale.
4) Ispettorato Generale degli Affari Economici il quale si interessa dei problemi attinenti l'Assistenza Sociale, la previdenza a tutti i provvedimenti che hanno riflessi sulla finanza statale e sul bilancio dello Stato.
5) Ispettorato Generale per i servizi meccanografici, di recebte istituzione.
II. - Le Ragionerie Centrali dello Stato sono dislocate presso i Ministeri, attendono al coordinamento di tutti gli atti di gestione di essi ed esercitano il controllo contabile della gestione dei Ministeri stessi.
Per effetto delle prime funzioni la Ragioneria Centrale collabora col Ministero, presso il quale è dislocata, alla formazione del bilancio, sia per la impostazione delle previsioni delle spese di ogni Direzione Generale, sia per il coordinamento delle stesse.
Peraltro riceve tutti gli atti di gestione, di impiego e di pagamento, esegue il necessario riscontro contabile concernente sia la disponibilità degli importi, sia la imputazione ai capitoli delle voci di bilancio e li trasmette alla Corte dei Conti per il controllo di comperenza della stessa.
III. - La Corte dei Conti è il massimo organo di controllo dello Stato. Tale controllo riguarda: a) legittimità degli atti, cioè se gli atti sono stati effetuati secondo le leggi che hanno relazione con la gestione del bilancio dello Stato; b) controllo finanziario e contabile che concerne la regolarità di tutte le entrare e le uscite dello Stato.
Le attribuzioni della Corte dei Conti vengono esercitate mediante:
a) visto e registrazione di tutti i decreti del Presidente della Repubblica;
b) visto e registrazione di tutte le spese autorizzate dai Ministri che superano le 600.000;
c) visto e registrazone di tutti i decreti di approvazione dei contratti per conto dello Stato che superano le lire 1.200.000;
d) controllo e visto di parificazione e dichiarazione di conformità dei rendiconti delle spese;
e) vigilanza sulla riscossione delle entrate;
f) vigilanza sui magazzini e depositi di materiali di proprietà dello Stato;
g) vigilanza sulle gestioni patrimoniali per effetto di leggi generali e speciali.
La Corte dei Conti ha, infine, funzioni giurisdizionali ( cioè di adottare decisioni aventi valore di sentenza), in materia di responsabilità finanziaria dei dipendenti dello Stato e in materia di pensioni.
Esercitano controlli sull' Amministrazione statale, inoltre, i seguenti organi:
1) Le Camere, con l'approvazione del bilancio e del rendiconto generale dello Stato.
2) Il Consiglio di Stato , con la formulazione di pareri;
3) il Ministero delle Finanze, mediante la vigilanza delle entrate del bilancio dello Stato e del Ministero del Tesoro, nonchè di tutti i Miisteri nella erogazione delle spese;
4) il Ministero del Tesoro, attraverso la Ragioneria Generale dello Stato, le Ragionerie Centrali che sono orani della Ragioneria Generale, dislocate presso i singoli Ministeri.
BENI DELLO STATO
I beni dello Stato si dividono in:
Beni demaniali ( sono i beni destinati ad uso pubblico o di pubblica utilità).
Beni patrimoniali ( sono i beni che l'Ente pubblico detiene come un privato).
I Beni patrimoniali si dividono in:
1) Beni disponibili (danno un reddito).
Beni indisponibili ( non si possono sottrarre alla loro destinazione: caserme, armamenti, uffici, cave,miniere, ritrovi archeologici, ecc.)
2) Beni mobili (serivizi pubblici, denaro, valore, titoli, ecc..)
Beni immobili ( tutto ciò che è solidale con il suolo. Si noti che agli effetti dell'inventario si considerano immobili i musei, pinacoteche, bibliotehce, ecc.).
3) Beni fruttiferi.
Beni non fruttiferi ( ville, giardini, ecc.).
I beni per quanto riguarda la loro destinazione si possono distinguere in:
Beni di uso pubblico.
Beni aventi reddito o destinati all'attività di Stato.
Beni a destinazione mista.
Requisiti dei beni.
Demaniali (inalienabili, incommerciabili, non si possono usucapire, cioè i diritti relativi non vanno soggetti a prescrizione ) I beni demaniali possono essere dello Stato, delle Regioni, delle Provincie, dei Comuni.
Per l'art. 32 dello Statuto della Regione Siciliana, i beni del demanio dello Stato, comprese le acque pubbliche esistenti nella Regione, sono assegnate alla Regione eccetto quelli che interessano la difesa o i servizi di carattere nazionale e così pure per lo Statuto della Regione Sarda.
Patrimoniali.
I beni patrimoniali disponibili sono commerciabili; quelli indisponibili si rendono disponibili quando viene a cessare la loro destinazione; quelli demaniali si possono sdemanializzare e così entrare a far parte del patrimonio. Il passaggio dei beni del demanio pubblico al patrimonio dello Stato deve essere dichiarato dalla Autorità amministrativa e dell'atto viene dato annunzio sulla Gazzetta Ufficiale. I beni patrimoniali, siano essi disponibili che indisponibili, vanno soggetti a prescrizione.
Il demanio pubblico viene classificato in:
1) Accidentale = demanio stradale - artistico - archeologico - areonautico
2) Necessario: demanio marittimo ( lidi, spiagge, rade) - demanio idrico ( sorgenti, fiumi, laghi ) - demanio militare ( fortezze, bastioni, tutto ciò che interessa la difesa nazionale )
Classifica dei beni patrimoniali dello Stato o del demanio fiscale: Forestale, Minerario, Edilizio, Industriale (Poligrafo dello Stato). Commerciale, Mobiliare.
I modi di acquisto dei beni patrimoniali dello Stato oltre alle normali forme di diritto dello Stato oltre alle normali forme di diritto privato sono regolati anche dal diritto pubblico.
a) secondo il diritto pubblico essi si acquistano per:
1) espropriazione pubblica utilità,
2) sdemanializzazione;
3) indennità di guerra;
4) bottino militare;
5) confisca per reati;
6) eredità vacanti.
b) secondo il diritto privato per:
1) compravendita;
2) donazione.
Tutti i beni sono amministrati a cura del Ministero delle Finanze.
Ogni Ministero provvede all'amministrazione dei beni mobili assegnati ad uso proprio o dai servizi da esso dipendenti, salve le disposizioni speciali per i mobili di ufficio.
L'amministrazione e la vigilanza per l'uso degli immobili assegnati per il servizio governativo sono di competenza del Ministero delle Finanze ( Direzione Generale del Demanio ).
Le spese di manutenzione ordinarie sono a carico dei Ministeri che li hanno in uso.
INVENTARI
Costituiscono la ricognizione e la valutazione dei beni dello Stato e degli Enti pubblici.
La loro importanza è fondamentale per il raggiungimento degli scopi della Pubblica Amministrazione. Il procedimento di formazione degli inventari consiste:
Per i beni patrimoniali, nella classificazione dei beni, nella ricerca e ricognizione dei beni, e nella descrizione dei beni.
I beni demaniali, nella ricerca o ricognizione dei beni, e nella descrizione dei beni.
Come si nota, per i beni demaniali non è necessaria la valutazione, che è, invece necessaria per i beni patrimoniali, sia per l'accertamento di eventuali responsabilità dei consegnatari, sia per la compilazione del conto patrimoniale, sia per dedurre il costo di ogni pubblico servizio.
Per esempio, un'auto acquistata per L. 1.000.000 e che si mette fuori uso dopo 10 anni, è costata allo Stato L. 100.000 l'anno, detratto il valore del relitto; e quindi, incide nel costo del servizio per la quota annuale di circa L. 100.000.
Gli inventari si distinguono:
IN GENERALI = (Descrittivi, finanziari, ecc.) e PARZIALI
IN ANALITICI = (Particolari per es. dei mobili della stanza) e SINTETICI (quelli che raggruppano gli inventari speciali o particolari).
Avuto riguardo alla loro destinazione,
essi possono essere amministrativi
( di consegna e riconsegna) e giudiziari
Gli inventari del demanio pubblico sono descrittivi e sono ricavati dai dati catastali e dai registri dell'Amministrazione interessata, a cura del Ministero delle Finanze e dell'Amministrazione Centrale.
Sono conservati dal Ministero delle Finanze (Direzione Generale del Demanio) ed un estratto viene conservato dall'Intendenza di Finanza (organo periferico finanziario e di controllo).
Gli inventari dei beni patrimoniali sono descrittivi e valutativi. Si distinguono in inventari di beni immobili e mobili:
Gli inventari di beni immobili sono compilati a cura della Intendenza di Finanza che conserva un esemplare dell'originale, mentre un altro viene conservato dal Ministero delle Finanze che tiene conto delle variazioni di destinazione.
Gli inventari dei beni mobili si compilano in tre copie che sono firmate dal consegnatario e da chi ne ha la consegna, ed autenticati dal Capo della Ragioneria centrale.
( Nel caso dei VV.F., in attesa che il regolamento in corso di formazione, disciplini la materia, una copia va al consegnatario, una al Comando o direzione ed una alla Direzione Generale dei Servizi Antincendi e Ragioneria centrale.
Il consegnatario tiene un registro di carico e scarico dei beni, operazioni che vengono effettuate mediante emissioni di buoni per tutte le variazioni in aumento (trasferimento da altre sei, nuova dotazione ecc. o diminuzione ( trasferimento ad altre sedi, messa fuori uso), che si verifichino durante l'esercizio finanziario.
I consegnatari sono responsabili dei beni ricevuti in custodia. I consegnatari debbono rendere conto alla Corte dei Conti e rimangono responsabili fino a che non abbiano ricevuto regolare discarico. I beni mobili inventariabili dell'Amministrazione VV. FF vengono attualmente distinti in 4 categorie:
I. Mobili e arredi - Frapperie ecc. Macchine per scrivere, da calcolo, ecc.
II. Libri, pubblicazioni, ecc.
III. Materiale telefonico e radiofonico.
IV. Diviso in 8 lettere concernenti il macchinario e il materiale tecnico e da soccorso, casermaggio, vestiario e equipaggiamento, attrezzi e apparrecchi scientifici, didattici, cinefotografici, ginnico-sportivi, sanitari, musicali e varie.
L'inventario generale viene rinnovato normalmente ogni 10 anni, mentre anno per anno si fa luogo alle variazioni di inventario distinte per categoria su appositi modelli, portanti tutte le indicazioni per l'individuazione delle variazioni unitarie, in termini di valore, e stato d'uso.
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AI PUBBLICI SERVIZI A Direttamente da parte di funzionari dello Stato. (Conservatore ipoteche - Uffici del registro, ecc).
SI PUO' PROVVEDERE B Mediante disposizioni eccezzionali:
1) Requisizione (limitata nel tempo).
2) Espropiazioni per pubblica utilità.
C Mediante contratti.
Di questi tre sistemi i più usati sono il primo e il terzo, dovendosi considerare sempre eccezionale il secondo.
